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TCU · acordao 1182/2025/2025· Plenário· Rel. Ministro Benjamin Zymler
Planejamento da contratação
Ementa

É recomendável que órgãos e entidades da Administração Pública, ao elaborarem matrizes de riscos em suas contratações de obras públicas, observem as seguintes diretrizes: i) detalhamento claro, exaustivo e objetivo dos eventos supervenientes considerados como riscos, discriminando aqueles atribuídos à Administração, à contratada ou partilhados entre as partes, com base em critérios técnicos e jurídicos coerentes com o regime de execução adotado; ii) compatibilização da matriz de riscos com o tipo de regime contratual, especialmente no caso de empreitada por preço unitário, não sendo adequada a simples transposição de modelos utilizados em contratações integradas ou por preço global; iii) indicação expressa das premissas utilizadas para alocação de cada risco, inclusive quanto à natureza, probabilidade, impacto e mecanismos de mitigação; iv) compatibilização da matriz de riscos com os demais elementos contratuais e com o projeto executivo vinculante, conforme disposto no art. 92, inciso II, da Lei 14.133/2021; v) institucionalização de modelos-padrão de matriz de riscos; e vi) submissão prévia da matriz de riscos à análise jurídica e técnica, antes da publicação do edital.

Texto

Em auditoria de contrato de obra rodoviária (BR-424/AL) celebrado pelo DNIT sob a égide da Lei 14.133/2021, o TCU identificou deficiências na matriz de riscos. A matriz, concebida para o regime de empreitada por preço unitário, utilizou indevidamente um modelo de contratação integrada, transferindo a maioria dos riscos à contratada sem critérios técnicos objetivos, o que contraria o art. 6º, inciso XXVII, da Lei 14.133/2021. Um exemplo prático do problema foi a indisponibilidade de uma jazida prevista no projeto, cujo risco de fornecimento do material era integralmente do contratado. Isso poderia gerar custos extras significativos e atrasos, sem possibilidade de reequilíbrio contratual para a empresa. A falha na diligência prévia durante a elaboração do projeto agravou o problema, evidenciando como uma matriz de riscos inadequada pode comprometer a execução da obra. O Tribunal considerou que, apesar da falha na alocação dos riscos, a matriz não poderia ser alterada após a assinatura do contrato. Tal medida feriria a isonomia, pois presume-se que os licitantes precificaram os riscos em suas propostas. O baixo desconto obtido na licitação (0,39%) poderia, inclusive, ser um reflexo dessa precificação. Diante do exposto, o TCU decidiu expedir recomendações ao DNIT para que, em futuras licitações, aperfeiçoe a elaboração das matrizes de riscos, garantindo que sejam detalhadas, compatíveis com o regime de execução (especialmente o de preço unitário), com premissas claras de alocação, coerentes com o projeto e submetidas a prévia análise técnica e jurídica, em conformidade com os arts. 22 e 92 da Lei 14.133/2021.